三为参政权，如选举权与被选举权。

国家监察体制改革，有利于提高依宪执政的能力和水平。作者简介：任进：国家行政学院法学部教授，博士生导师。

通过国家监察体制改革，实现依宪治国和依规治党统一、党内监督与国家监察融合，形成全面覆盖依法履行公职人员的国家监察体制，有利于完善具有中国特色的国家监督体系，提升依宪治国的能力。政务院并批准了政务院和大区、省、市（县）人民监察委员会试行组织条例，另设人民监察通讯员制度，形成三位一体监督体系，但1959年监察部被撤。修改《地方组织法》关于县级以上的地方各级政府管理本行政区域内的监察工作的职权的条款。不同于西方国家分权体制下专员监察权、南京国民政府时期和台湾地区五权宪法下之监察权，也有别于我国行政权、审判权、检察权和审计监督权，且具权威性、相对独立性和准司法性。国家监察体制改革，有利于在宪法轨道上解决复杂的腐败问题。

监察委员会要按照管理权限，对所辖范围内所有行使公权力的公职人员依法实施监察。履行监督、调查、处置职责，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。处于宪法和一般规范之间的法律逃脱了监督，宪法守护就等于是失败的。

宪法稳定和恒常的守护者必须落实在法律守护者身上，这样才能保证宪法的安定性、权威性和适应性。从这个意义上讲，施密特的政治和国家观是强权主义的，这体现了施密特对霍布斯的国家主权观和卢梭公意观，以及对自己同胞黑格尔和马克斯•韦伯政治理性国家的超越[24]。最高人民法院也仅享有审查要求权，至于这个要求能否真正进入审查程序，完全取决于违宪审查机关全国人大常委会的判断。例如，一让某个宪法没有规定的社会利益集团或者某个政党来充当宪法的守护者，首先由于缺乏宪法规范的支持，其合法性和正当性就存在问题。

因此，离开了宪法的社会就会导致社会的混乱和系统结构的塌陷。因此，人们也称其为，而且确言之常常称其为‘宪法保障{4}，功能主义意义上的宪法守护者也可以等同于宪法保障者。

这样的话，就可以清晰地理解作为主体的宪法与作为客体的宪法守护者之间的价值关系。其次，守护者本身不能成为特定危险的来源方，必须是中立的。当然，守护者的权威并不是抽象和静态的，而是具体、历史和动态的，随着具体历史条件的变化其权威性也会具备新的内涵。现代宪法以来，宪法主要的功能在于限制国家权力，保护公民基本权利，实现个体自治自由和自尊的生活。

议会监督自己法律实施的问题是显而易见的：一方面，这会破坏其中立性品质，议会很大程度上会将自己制定的法律排除在审查监督之外。然而，宪法不仅仅是描述性的，它还是政治共同体建构的原则：有一种根本的或在根基处涌动的力量或能量使政治统一体处于不断形成、不断创造的过程中，宪法就是这个过程的原则。就像守护山林的人，如果没有配备猎枪和狼狗，侵入山林的人肯定会肆无忌惮，无所畏惧。如果违反宪法的立法行为得不到惩罚，凭什么制裁普通的违法行为，这就会造成一系列对法治和宪法信仰的丧失，根本上破坏了宪法的权威性。

所谓的中立性并不是与政治绝缘，从宪法结构上来讲，守护者本身作为宪法的重要组成部分，就已经表明其是现实政治的一种制度安排。西耶斯认为：在所有自由国家中—所有国家均应当有自由，结束有关宪法种种分歧的方法只有一种，那就是要求助于国民自己，而不是求助于那些显贵。

霍布斯的利维坦国家具有高度的权威，本身不受契约的约束。注释: [1]本书是在1929年《宪法的守护者》论文的基础上并吸收1929年和1931年期间的若干论文和演讲的基础上而成的，施密特在书中进一步批判自由主义和规范主义法学的同时，努力宜扬自己的政治宪法学，并根据《魏玛宪法》和德国的宪政状态，得出帝国总统是宪法守护者的结论。

充当宪法的守护者不是名义上，更重要的是能在宪法受到侵犯的时候，有守护的能力和力量，没有能力和力量的宪法守护者仅仅具有表征意义，徒具形式。另一方而，法院担任绝对宪法的守护者也不具备应有资格与能力。1971年的《结社法决定》使得宪法委员会进入了广阔的人权保护领域，并逐渐发展成为公民权利的守护人。守护宪法必须具备相应的智识基础，这些智识不仅包括宪法知识，而且还应当包括法律、政治学，以及其他知识。社会主义国家也有自己的宪法守护者，这就是历史上的苏联。汉密尔顿就曾经形容1803年之前最高法院既没有剑，也没有钱，是最弱小的部门和最不危险的分支[3]。

在现存宪政结构中，法院都是由全国各级人大产生的，它的政治地位是低于立法机关的，法院系统的人事和财政也受制于同级政府和党委，法院的独立性和中立性无法得到保证，司法公信力会受到很大的质疑，权威性最终也会丧失。黑格尔宪政思想的知识论来源是亚里上多德的宪政思想，尤其是亚里士多德宪法的双重定义：狭义宪法仅仅是政治权力结构、政体制度和规范性问题。

宪法守护者是一个恒常在场的机构，要时刻在场才能满足监督宪法和处理违宪问题的需要，特定调查委员会的临时性和非常设性决定了其并不能将监督宪法的专业性集中体现出来。而宪法赋予的相应权力和违宪处罚机制又确保了守护者的权威性。

鉴于此种情况，英国议会逐渐将审查和监督法律、法规和守护宪法的任务适当转移到司法机关，让司法机关承担了一部分违宪审查的任务，对除议会制定法律之外的法律、法规和规章进行审查和监督，这就是被马克•图什内特所说的弱司法审查，此概念是与美国联邦最高法院在解释宪法上具有最高性和最终性的强司法审查相对的一个概念{21}，强和弱区分的重点在于司法机关在审查过程中作用的大小。根据《立法法》规定公民个人享有审查建议的权利，这似乎具有一点司法审查的味道，但是仍然处于立法机关自我审查的范畴，任何一级法院并不享有司法审查的权力。

[28]在中国语境中，法律有两层含义：一是广义上使用的，包括一切规范性的制度。后来，总统艾森豪威尔不得不派出精锐部队陆军101空降师出面控制局势，最终9名黑人顺利人学。鉴于以上观点，法院（普通法院系统和宪法法院）担当宪法守护者的可能性被大大降低，这就需要考虑其他的方案。中立性这个用词所具有之肯定性的，也就是导向决定意义{9}。

（一）宪法的重要性 宪法需要守护者其中最重要的原因在于宪法的重要性，它是根本性的规范，对生活政治共同体其中的个体有着紧密关系，可以保障他们的权利，实现自治自由和自尊的生活。在万不得已的时候，人民才需要出场守护宪法[13]。

在法律意义上，宪法的守护者由宪法自身进行规定，可能是立法机关、行政机关和司法机关，或者类似德国专门的宪法法院。另外，2000年制定的《立法法》，其第九十条和九十一条为全国人大常委会审查和判断行政法规与地方性法规的合宪性提供了具体的程序。

首要的原因在于法院的地位。二是狭义上的，指的是全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会按照法定程序制定的规范。

[27]例如：1954年《宪法》第二十七条第一款和第三款，第三十一条第三款，1975年《宪法》第十七条和第十八条，1978年《宪法》第二十二条第一款和第三款，第二十五条第三款，以及1982年《宪法》第六十二条第二款和第六十七条第一款的规定，都明确全国人大和常委会监督宪法的实施。除此之外，宪法义规定：国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章。从这些规定可以看出，宪法虽然规定了全国人大及其常委会为宪法的守护者，但似乎主体还包括国务院、地方权力机关和地方各级人民政府。最后，完善事前审查与事后审查，抽象审查与具体审查相结合的审查方式，扩大守护者违宪审查的范围，并提出将审查要求的主体扩充到公民个体。

{26}《中华人民共和国宪法》第一百零八条。[10]《魏玛宪法》第19条规定：在任何一邦内，有宪法上之争议而该邦无该管法院足以解决此争议者，又各邦间或联邦与某一部间为争议时，除关于非私法问题外，得由当事者一方请求联邦高等法院判决之，但以不归其他联邦法院管辖者为限，高等法院之判决，由联邦大总统以命令执行之。

这些规定表明全国人民代表大会在整个国家政治体制中崇高的宪法地位。例如，德意志帝国时期的宪法对于德国皇帝的制约就是缺乏实效的。

这其实涉及守护者是否有力量的问题，这种力量不是抽象的以人民为后盾，而是由日常政治之中实在的宪政机制来实现，即守护者对于日常政治的违宪行为，可以通过适当的宪政机制让侵犯宪法的行为者承担不利的宪法后果或者政治后果。施米特规范论意义上的绝对宪法不同于通常所理解的宪法规范，它具有绝对性和根本性，是一般国家生活的总规范，作为完整的统一体的根本法和‘诸法律的法律。

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